di Paolo Luigi Rebecchi
La sezione giurisdizionale della Corte dei conti per il Lazio, con la sentenza n. 880 del 7 giugno 2011 ha innovativamente affermato il diretto diritto risarcitorio dell’Unione europea in un caso di danno finanziario conseguente all’indebita percezione ed utilizzazione di fondi comunitari erogati dall’Unione ad una organizzazione non governativa (ONG) operante nei paesi in via di sviluppo (1). Tali fondi, rientranti nelle c.d. “spese dirette” non transitano, come è invece il caso dei “fondi strutturali”(FSE, FEAGA-FEASR, FESR) (2), per le amministrazioni nazionali che, attraverso anche meccanismi di cofinanziamento assumo la gestione delle fasi di erogazione, controllo e rendicontazione. In questo caso è la stessa Unione che eroga le risorse e ne verifica e controlla l’utilizzo (3). Nel caso in esame la procura, regionale contabile aveva citato in giudizio l’organizzazione non governativa “M…” (4) con richiesta di condanna in favore della Unione Europea della somma di oltre due milioni di euro.
Le indagini erano state svolte dal nucleo polizia tributaria della Guardia di finanza di Roma e dall’O.L.A.F. (Ufficio Europeo per la lotta antifrode) ed avevano evidenziato diverse irregolarità individuate nell’indebita percezione da parte della O.N.G. “M…” di contributi comunitari individuando una responsabilità per dolo negli amministratori e nei dirigenti della organizzazione stessa che avevano posto in essere comportamenti finalizzati, attraverso raggiri, alla manipolazione delle procedure di gara anche attraverso l’acquisizione agli atti di offerte false, alla sovrafatturazione dei beni acquistati, il tutto per fornire una rappresentazione non veritiera dei costi sostenuti per la realizzazione dei progetti finanziati e per percepire indebitamente somme non dovute.
La sentenza ha poi accertato un danno di oltre 800 mila euro con condanna dell’organizzazione, in persona del legale rappresentante, per pari importo.
A prescindere dagli aspetti concreti della vicenda, la sentenza appare di interesse per il profilo della affermazione della giurisdizione della Corte dei conti con riguardo ad una danno erariale prodotto non ad un ente pubblico nazionale, ma all’Unione Europea.
La sentenza, nel confermare la propria giurisdizione anche in tal caso ha ricordato che già la sezione giurisdizionale della Corte dei conti per la Lombardia, con sentenza n. 528/04 del 23 marzo 2004, aveva affermato il principio, ma non aveva emesso alcuna sentenza di condanna, avendo dichiarato la prescrizione dell’azione. Aveva comunque ritenuto possibile la diretta azionabilità, innanzi alla Corte dei conti italiana di un danno subito dall’Unione in relazione ad un indebito utilizzo, da parte di amministratori comunali, di contributo comunitario relativo al "progetto TACIS" (interamente finanziato dalla comunità con l’obiettivo di promuovere lo scambio di competenze fra enti di Paesi membri ed enti di paesi ex URSS). Ciò perché era ipotizzabile un danno diretto allo Stato italiano ritenendo che il danno per la Comunità era anche danno erariale subito da tutti gli Stati membri in quanto contribuenti del bilancio comunitario e richiamando il principio di cui all’art. 1 comma 4 della legge 20/1994 secondo il quale “La Corte dei conti giudica sulla responsabilità amministrativa degli amministratori e dipendenti pubblici anche quanto il danno sia stato cagionato ad amministrazioni o enti pubblici diversi da quelli di appartenenza”, per individuare, quale "ente diverso" la stessa Comunità europea. A ciò aveva aggiunto il richiamo al disposto dell’art. 280 del Trattato della Comunità europea (ora art. 325 TFUE) secondo il quale gli Stati membri, nel combattere le frodi che ledono gli interessi finanziari della Comunità adottano le stesse misure previste per la tutela degli interessi finanziari nazionali e costituendo pertanto obbligo giuridico per lo Stato l’esercizio di un’efficace azione repressiva degli illeciti che, oltre all’applicazione delle sanzioni, deve perseguire il "recupero" delle indebite erogazioni , prevedendosi la responsabilità "sussidiaria" dello Stato nel caso di inadeguatezza nei procedimenti di controllo e sanzionatori e conseguente imputazione degli effetti finanziari allo Stato medesimo nel caso di loro inadeguatezza (5).
Di ulteriore interesse è la circostanza che il versante penale della vicenda si è conclusa con sentenza GIP emessa nei confronti della stessa ONG di “non luogo a procedere” che non ha impedito la dichiarazione di condanna contabile per la non automatica e diretta influenza delle decisioni penali non emesse a seguito di dibattimento (v. artt. 651 e 652 c.p.p.).
Le irregolarità in questione erano risultate in via documentale tanto che ne era anche derivata la revoca formale degli importi relativi corrisposti da parte della Commissione europea con atti che non erano nemmeno stati impugnati.
In sostanza si può concludere, rimandando, per i profili generali della azione giurisdizionale della Corte dei conti in tale settore all’articolo “Frodi comunitarie e danni finanziari secondo la Corte dei conti italiana” , in “ Argilnews-marzo 2011”, che nel caso in esame la Unione europea , risulta destinataria, al pari di una amministrazione nazionale italiana , di una sentenza emessa dalla Corte dei conti italiana, in quanto individuata quale soggetto pubblico danneggiato e ciò senza necessità di autonoma azione civile né costituzione di parte civile nel processo penale. In tal modo anche i profili esecutivi della sentenza, ordinariamente curati dalla Procura regionale della Corte dei conti istituita presso il giudice che ha emesso la sentenza, dovranno coinvolgere l’Istituzione comunitaria, con inoltro della decisione al Servizio Giuridico della Commissione per il tramite della Rappresentanza dell’Unione in Italia.
Note
1 La situazione di danno per l’erario, con riguardo a fattispecie relative a risorse comunitarie è costituita dalla loro indebita destinazione a finalità diverse da quelle previste, in modo che sia vanificato lo scopo dell’erogazione medesima, e ciò sotto diversi profili: a) al momento dell' erogazione, se essa è disposta al di fuori dei presupposti di legge e di fatto; b) dopo l'erogazione, nella vigenza del vincolo di destinazione se esso non è rispettato ovvero se tale vincolo sia leso; e) al momento in cui sorto il diritto al recupero (perché i contributi sono stati erogati non correttamente ovvero non è rispettato il loro vincolo di destinazione) e non si procede tempestivamente ed efficacemente al loro recupero, anche coattivo.
2 N.ZERBONI, Finanziamenti europei 2007-2013-Fondi strutturali, finanziamenti diretti e contributi per la politica agricola, Milano , Il Sole 24 ore, 2007
3 V.anche Senato della Repubblica-14^ Commissione permanente Politiche dell’Unione europea- Indagine conoscitiva sui profili di utilizzo e controllo dei fondi comunitari in Italia, cit. pagg. 31-32 “…L’altra grande famiglia dei fondi comunitari è costituita dai fondi tematici o a gestione diretta, cui la programmazione 2007-2013 ha stanziato il 10 per cento dell’ammontare complessivo delle risorse (105 miliardi di euro). ….Si tratta di fondi gestiti direttamente dalle direzioni generali della Commissione europea, senza intermediazioni di autorità nazionali o locali e seguendo criteri competitivi, quindi con partecipazione aperta a varie categorie di attori degli Stati membri. Questi fondi si sostanziano essenzialmente in sovvenzioni, a cui i soggetti eleggibili di volta in volta possono accedere direttamente, attraverso l’adesione a un bando o a un call for proposal , un invito a presentare proposte. Sebbene quantitativamente meno importanti rispetto agli strutturali, i fondi a gestione diretta stanno assumendo carattere sempre più strategico in un contesto mondiale globalizzato ed in forte concorrenza tra sistemi produttivi nazionali (in linea con la Strategia di Lisbona), e rappresentano certamente il futuro della politica regionale che vedrà il loro progressivo sostituirsi ai finanziamenti indiretti. L’importanza del fondo a gestione diretta sta anche nella sua funzione di “”richiamo”” per altri finanziamenti di natura internazionale e privata, che molto spesso seguono e si inseriscono nel solco tracciato da quello europeo. I fondi tematici comprendono un lungo elenco di materie che spaziano dall’istruzione agli affari sociali e occupazione, dalla cultura alla cittadinanza, alla ricerca, la scienza, l’ambiente, la sanità,la protezione civile e la cooperazione, con un’attenzione anche alle iniziative trasversali per favorire la competitività delle piccole e medie imprese (PMI), promuovere l’innovazione, le fonti alternative e l’efficienza energetica….”.
4 Anche i soggetti privati beneficiari di finanziamenti pubblici erogati nell’ambito di programmi nazionali o comunitari di infrastrutturazione o di sviluppo sono direttamente soggetti alla giurisdizione della Corte dei conti come affermato ripetutamente dalla Corte di cassazione a sezioni unite civili in particolare con l’ordinanza n. 4511 del 1° marzo 2006 e successivamente Sez. un. civ. 20434 del 23 settembre 2009, n 5019 del 3 marzo 2010; n. 9966 del 27 aprile 2010, n. 9963-9967,del27aprile2010,n.16505-14luglio2010.
5 La Corte di cassazione aveva peraltro già ritenuto , in tema di truffa aggravata ex art. 640 c.p. in relazione ai fondi agricoli (FEAOG-Garanzia) che la Comunità va considerata ente pubblico nel nostro ordinamento oltre che in quello comunitario (Cass. pen. s.u. 24/1/1996), così come la C. conti, sez. I , con la sentenza 24 luglio 1989 n. 316 in materia doganale, aveva configurato un danno comunitario (“...è configurabile un danno all’erario CEE ogni qual volta in un singolo Stato membro si verifichi un’evasione di dazi doganali su merci provenienti da paesi terzi...”) ritenendo “...titolare dell’azione di recupero in danno del responsabile lo Stato che è tenuto a conferire l’equivalente dazio...”.
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